黨的二十大報告指出：“全面準確、堅定不移貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。堅持和完善‘一國兩制’制度體系，落實中央全面管治權,落實‘愛國者治港’原則，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。”回歸以來，香港的發展用實踐證明了“一國兩制”的優越性，同時，香港社會國家安全風險凸顯不斷破壞憲制秩序對“一國兩制”的憲法原則提出新的問題和挑戰。自香港國家安全法實施以來，回首這不平凡的兩年多，中央立足香港憲制基礎，從憲制制度層面采取一系列措施，帶領香港實現了由亂及治逆轉，重回“一國兩制”正軌，這是對“一國兩制”憲法原則的深入探索和實踐過程，同時，也體現出憲法在實現國家統合過程中發揮的根本性作用。

　　一、憲法的統合功能是憲法核心價值所在

　　所謂國家統合，就是將國家組織起來成為有機整體，始終保持統一，不受各種因素影響，不被瓦解和分裂。國家統合是以國家主權、統一、安全等政治共同體核心利益為中心展開的。雖然世界各國因國家不同、時代不同，統合手段和機制有很大差異，但基本路徑是相同的，即國家權力統合及國家與公民關系統合，通過構建權力運行機制，實現權力統合；通過調整國家與公民關系，強化公民國家認同感，實現國家與公民統合。國家統合過程是一個動態發展過程，伴隨主權國家在不同歷史時期出現的新形勢新問題，各國都不斷調整和完善統合機制，使得國家主權、安全等核心利益得以不斷鞏固。

　　近現代以來，憲法作為國家治國安邦總章程，因其結構和功能的特殊性，成為法治國家實現國家統合“神器”。憲法通過國家國體、政體、權力分配、中央和地方關系等規定構建了以主權為中心的憲制運行機制，實現對權力統合；通過對公民權利義務的規定，強化公民國家認同、凝聚國家意識，實現公民與國家統合。正如習近平總書記所說：“實踐證明，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性?！笨梢哉f，在法治國家，憲法成功將國家統合納入到法治軌道上來，借助憲法根本法地位，國家統合實現方式更趨于規范性和穩定性。

　　面對復雜的國際國內形勢，國家統合會在不同時期呈現不同問題，“憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，才能具有持久生命力”。因此，必須不斷把握國際國內形勢，充分發揮憲法國家統合功能，以求適應新形勢，解決新問題，確保國家主權、領土、安全等核心利益鞏固。

　　基于歷史原因所導致的香港問題特殊性，中央依據憲法確立“一國兩制”基本國策以實現在香港的國家統合。“一國兩制”方針制定及實施的根本依據就是憲法和香港特別行政區基本法。憲法作為國家根本法，在中華人民共和國領土范圍內具有最高法律地位和根本法律效力。香港特別行政區是中國一個地方行政區，以憲法為根本依據，圍繞“一國兩制”基本國策，制定有關香港特別行政區制度的基本法律，因此，香港特別行政區基本法在香港具有憲制性法律地位。憲法與香港特別行政區基本法共同構成香港憲制基礎。

　　中國是單一制主權國家，憲法第三條規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！睉椃ǖ谌粭l規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這是“一國兩制”方針的憲法依據，從國家對香港享有主權和治權兩方面，體現中央對香港特別行政區的憲法統合?！耙粐笔侵冈谥腥A人民共和國內，香港特別行政區是地方行政區域，直轄于中央人民政府，是國家不可分割的一部分。中國是單一制國家，中央政府對地方行政區擁有絕對主權和全面管治權。香港特別行政區作為地方行政區，中央政府當然對其擁有絕對主權和全面管治權。依據憲法規定，全國人民代表大會作為最高國家權力機關，通過制定在特別行政區內實施的法律制度，代表國家實際行使對香港的治權。香港特別行政區高度自治權完全來源于中央授權，不存在固有權力。香港特別行政區享有高度自治權的限度在于中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力，不存在“剩余權力”。高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是與中央授權緊密相關的地方事務管理權。因此，堅持一國原則，最根本的是要堅持“一國”的原則和底線，維護國家主權、安全和發展利益，尊重國家憲制基礎。

　　全國人大依據憲法制定的香港特別行政區基本法，將“一國兩制”通過法律形式固定下來，與憲法共同構成香港憲制基礎?；痉▋热荻际菄@“一國兩制”制定的。例如，香港特別行政區基本法序言部分重申中央對香港的絕對主權，第二條規定：“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?！闭f明香港的一切權力均由中央授予。與主權密切相關的重大權力，如基本法制定、修改、解釋，特別行政區創制權、法律審查權、主要官員任免權、國防與外交權等均由中央行使，體現對“一國”的主權統合。此外，基本法規定，中央對于授予香港行使的高度自治權享有監督權，說明香港實施的高度自治權不得觸犯“一國”的前提和底線。在香港特別行政區內高度自治權的行使必須以維護國家主權為前提，否則就是對“一國”前提的觸犯，因而也即喪失“兩制”實施的前提。

　　二、香港國家安全法凸顯國家憲法統合功能安全屬性

　　國家安全是指國家生存和根本利益不受侵犯和威脅，也就是國家既沒有外部侵犯和威脅，又沒有內部混亂和疾患。黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定?！眹野踩菄疑婧桶l展的基礎，是國家基本利益。因此，維護國家安全是實現國家統合的前提。隨著國內國際形勢不斷發展變化，國家安全面臨新形勢，呈現新問題，維護國家安全法律制度及運行機制也應順應形勢變化而不斷作出調整。在法治國家，這一不斷調整的過程，是以憲法為依據，圍繞國家統合這一中心，在國家安全層面體現憲法國家統合的動態發展過程。

　　2020年6月30日，十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，列入香港特別行政區基本法附件三，由香港特別行政區公布實施。香港國家安全法作為全國性法律，以憲法為根本依據，在立法層面和執法層面凸顯了憲法國家統合功能安全屬性。

　　(一)國家統合安全屬性在立法層面的體現

　　香港國家安全法立法模式演變過程，是從中央授權下的香港自行立法模式，到自行立法模式失敗后啟動的中央立法模式過程，雖歷經風雨，充滿坎坷，但這一過程本身，從國家安全角度深刻展示了憲法在香港特別行政區國家統合功能的動態發展。

　　國家安全立法涉及國家統一和安全，屬于中央事權，原本應由中央統一行使，但是考慮中央授予香港高度自治權和立法權，為了不干涉香港立法權能，在“兩制”框架內最大限度尊重香港高度自治權，中央將國家安全立法權授予香港特別行政區。這本是出于中央對香港高度信任，也體現了香港作為地方行政區域負有維護國家安全憲制責任和立法義務。香港特別行政區基本法第二十三條規定：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。”確立了國安法香港自行立法模式。特別行政區自行立法模式，是中央基于憲法在“一國”框架內對“兩制”的深入貫徹，也是圍繞國家統合對香港國家安全立法模式原初設計。2003年以來，香港曾幾次嘗試采用自行立法模式，履行憲制責任，然而，卻遭到了反中亂港勢力和外部敵對勢力重重阻撓。例如，提案過程中，因政府適用提案是白紙還是藍紙引發爭議，二讀程序中，又遭遇反對派“拉布”拖延會議進程等重重障礙，最終以撤回立法草案而告終。

　　此后，國安立法在香港已被一些別有用心的人嚴重污名化、妖魔化，特別是2019年“修例”風波以來，香港騷亂逐步演變成反中亂港分子與境外反華勢力勾結，企圖打壓香港法治，顛覆香港政治格局的“顏色革命”。香港特別行政區完成二十三條立法實際上已經很困難。這表明，香港自行立法模式已無法適應時局變化，迫使中央在憲法指導下，創新立法模式，承擔起香港國家安全立法重任。從國家憲法和基本法規定及相關法理原則看，中央擁有維護國家主權和安全憲制性權力，必須承擔起相應憲制責任。換句話說，國家安全立法乃是中央事權，完全由特區政府單獨承擔特區維護國家安全責任無疑是其不能承受之重。

　　中央采取先由全國人民代表大會作出決定、搭建好內容框架，再由全國人大常委會據之完成的中央立法模式。中央立法模式本質上是中央依據憲法直接行使立法權，是中央順應形勢變化對香港國家安全立法模式切實調整，從國家安全立法層面體現了憲法國家統合功能動態調整過程。憲法第三十一條表明，香港特別行政區高度自治權完全來自中央授予，不存在固有自治權力。

　　國家安全是與主權密切相關的核心利益，是國家存在的基礎。香港的國家安全絕不僅僅是孤立的地區安全，而是事關整個中國的國家安全，中央對此負有根本責任，香港作為地方行政區域應配合中央，承擔憲制責任。中央立法模式啟動雖為形勢所迫，但卻從另一角度體現了國家安全憲法統合，是在復雜形勢下對強化憲法國家統合功能的探索和創新。

　　(二)國家統合安全屬性在執法層面的體現

　　憲法及香港特別行政區基本法圍繞主權和治權，在權力分配上體現了國家統合價值。國家安全是實現國家統合的前提和基礎，因此，維護國家安全執法機制構建必須密切遵從憲法，深入挖掘憲法國家統合價值，充分體現國家憲法統合功能安全屬性。

　　香港的國家安全事關整個國家安全利益，而危害國家安全類案件通常具有跨區域性、復雜性的特征，因此，必須從維護整個國家安全角度出發，以實現國家統合為目標，構筑香港特別行政區維護國家安全執法機制。

　　與任何地方級行政區的國家安全利益相同，中央人民政府對香港特別行政區的國家安全負有根本責任，因此，中央在香港設立維護國家安全派出機構，是中央依據憲法對香港國家安全承擔根本責任、行使管治權的體現。根據香港國家安全法第四十八條、第十二條、第五十三條規定，中央以派出機構形式在香港設立維護國家安全公署，并建立協調機制，香港則成立以行政長官為主席，由各政府部門負責人組成的維護國家安全委員會，并在律政司、警務處設立專門執法機構，從而形成中央和香港特別行政區兩個層面的國家安全執法機制。執法管轄方面，香港國家安全法依據案件區域性、復雜性及嚴重性程度，對作為中央派出機構的維護國家安全公署和特別行政區政府安全機構——維護國家安全委員會案件管轄范圍作了區分，特別規定香港國家安全法第五十五條列出的三類涉外、重大案件，由維護國家安全公署管轄，其他由香港國安執法機構管轄。

　　維護國家安全公署作為中央國家安全派出機構，擁有獨立執法權和財政專項撥款，指導、監督香港特別行政區維護國家安全工作，職權和地位充分體現中央依據憲法對香港國家安全執法監督和全面把控，以及對于維護國家安全中央事權的行使。

　　可以看出，香港國家安全法依據憲法，構建了中央和香港特別行政區兩個層面維護國家安全制度運行機制。特別是中央國家安全執法機構設立，使得中央能夠從整個國家安全全局出發，提高對香港危害國家安全案件應對能力，從而彌補香港政府應對國家安全案件能力不足的缺陷。更為深遠意義在于，中央通過制度構建激活了憲法賦予的對香港國家安全管治權，使中央對香港維護國家安全機制實現全面監管和集中統合，是在“一國兩制”新形勢下，對“一國”這一國家統合前提和底線的鞏固。而這一過程本身，是對國家憲法統合功能安全屬性的充分發揮，凸顯憲法的國家統合核心價值。

　　事實證明，香港國家安全法實施及選舉制度完善，在應對香港國家安全風險過程中取得了立竿見影的效果。香港國家安全法生效兩年多來，香港政府、香港維護國家安全委員會、各大政團等推出各項舉措落實香港國家安全法，并獲得社會各界響應。特別行政區政府積極配合落實香港基本法、香港國家安全法，修訂《宣誓及聲明條例》和《立法會條例》等法例，以完善宣誓安排及處理宣誓就職后因從事違反誓言行為而須承擔的法律后果和相關法定程序?！?021年公職(參選及任職)(雜項修訂)條例》2021年5月21日在香港刊憲生效。

　　統計顯示，香港國家安全法生效以來，香港政府警務處國安處已拘捕逾100人，涉及10余宗案件。2021年上半年，香港總體罪案數量較2020年同期減少4.6%，與2019年下半年黑暴勢力猖獗罪案高峰期相比，減少近10%。其中，妨礙公安罪減少超90%，縱火案減少近80%，搶劫案減少近60%。紫荊研究院2021年6月調查顯示，逾七成受訪香港市民滿意香港國家安全法實施成效，大多數市民從香港國家安全法實施后社會安定、市民安居樂業變化中，切實感受到法律實施帶來的好處。正如中央駐香港聯絡辦主任駱惠寧在慶祝香港回歸講話中所說：“香港國安立法是民心所向、眾望所歸；堅持‘一國兩制’是香港社會的最大公約數，是廣大香港市民的共同心愿。香港國安法落地實施，國家安全、社會安定、港人安寧，香港這個家一定能走出困境、重新出發、贏得未來?！?/p>

　　三、完善香港選舉制度體現了國家憲法統合功能的政治屬性

　　憲法對國家權力的統合，是國家統合得以實現的主要途徑。憲法確定國家權力歸屬、行使、分配原則，構筑國家權力之間制約與協調機制，形成憲制秩序，從而在政治上確保國家安全、發展利益，實現國家統合。因此，對憲制秩序的維護和鞏固，直接影響國家生存發展和繁榮穩定，也是在政治上確保實現國家統合的關鍵所在，體現了憲法統合功能政治屬性。而對憲制秩序鞏固與維護，必須依靠對政治體制中各項政治制度的完善實現。

　　對香港特別行政區而言，隨著香港回歸，主權的統一，香港憲制基礎發生了根本性改變，由殖民時期的《英皇制誥》和《皇室訓令》變為《中華人民共和國憲法》和香港特別行政區基本法。憲法在香港擁有無可置疑的效力，是香港最高憲制規范，成為國家對香港實現主權統合的標志。根據憲法第三十一條規定，全國人民代表大會作為國家最高權力機關，決定在特別行政區內實行的制度，代表國家實際行使對香港的治權。全國人大據此制定香港特別行政區基本法。因此，憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港憲制基礎。香港憲制秩序是在“一國兩制”為核心憲制基礎上形成的，對香港憲制秩序維護和完善，直接影響“一國兩制”在香港實踐，是實現國家統合的政治保障。

　　選舉制度是憲制的重要組成部分，也是維護憲制秩序的關鍵環節。選舉制度安全是確保國家安全制度前提和保障，也是維護憲制秩序的基礎。完善香港選舉制度不僅可以保證經選舉產生的公職人員具備出眾業務能力，更應當確保其政治人格與道德素質與憲法精神高度契合，實現“愛國者治港”。近年來，特別是2019年“修例風波”以來，香港反中亂港勢力內外勾結，頻頻通過立法會、區議會、行政長官選舉委員會及行政長官、全國人大代表選舉，進入公權力平臺，制造政局動亂，導致政治生態惡化，國家安全風險升高，嚴重擾亂香港憲制秩序，破壞社會穩定。

　　香港立法會、區議會作為香港特別行政區主要公權力平臺，組成人員的政治素養，直接關系香港政治生態及憲制秩序維護。而在選舉環節，由于制度缺陷，使得反中亂港分子得以輕易通過選舉進入公權力平臺，混入香港治理架構中。選舉制度重大漏洞是導致香港政治秩序混亂、國家安全風險升高、分裂勢力猖獗的重要原因。因此，在完善立法的同時，必須完善選舉制度，在選舉環節設立對反中亂港勢力阻斷機制，確保“愛國者”進入公權力平臺，維護香港憲制秩序，才能在政治上確保香港安全、穩定。

　　2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》，并授權全國人民代表大會常務委員會修改香港基本法附件一和附件二。2021年3月30日，第十三屆全國人大常委會第二十七次會議，通過修訂的基本法附件一和附件二，對香港特別行政區選舉委員會重新構建和增加賦權為核心進行總體制度設計，調整和優化選舉委員會規模、組成和產生辦法，通過選舉委員會擴大香港社會均衡有序政治參與和更廣泛代表性，對有關選舉要素做出適當調整，同時建立全流程資格審查機制，進而形成一套符合香港實際、有香港特色的新民主選舉制度。

　　全國人大及其常委會以“決定+修法”方式從國家層面出臺完善香港選舉制度舉措，最直接、最重要目的是有效彌補香港選舉制度中存在的漏洞和缺陷，實現香港選舉制度安全。從整體憲制體制看，全國人大以修訂香港特別行政區基本法附件一和附件二的形式完善選舉制度，對香港憲制基礎加以完善和鞏固，從制度上確保實現“愛國者治港”，進而恢復香港憲制秩序，讓“一國兩制”行穩致遠，有利于促進香港長期繁榮穩定。

　　根據《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》，2021年5月31日，香港特別行政區完成《2021年完善選舉制度條例草案》并刊憲。香港自行完成選舉立法，是在香港憲制基礎上對憲制秩序的維護，是對依法治港基本理念和原則的貫徹實施，也是香港重回“一國兩制”初心和正軌的體現。

　　香港特別行政區選舉制度完善，直接效果在于彌補了選舉制度漏洞，保障香港的選舉安全和國家安全。而其深遠意義在于，通過完善選舉制度，在政治制度上確保香港真正實現“愛國者治港”，從而恢復憲制秩序，從政治制度層面發揮了憲法國家統合功能。

　　四、憲法統合功能實踐對未來統一后“一國兩制”臺灣方案導向意義

　　國家統合過程是一個動態發展過程，伴隨主權國家不同歷史時期出現的新形勢新問題，國家須不斷調整和完善統合機制，鞏固國家主權、安全等核心利益。香港國家安全法實施及選舉制度完善，是中央依據憲法對香港實現國家統合的成功實踐，其中的經驗和總結對未來統一后探索“一國兩制”臺灣方案實踐具有鮮明導向意義。

　　2019年1月2日，習近平總書記出席《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會并發表重要講話，提出“探索‘兩制’臺灣方案，豐富和平統一實踐?！推浇y一、一國兩制’是實現國家統一的最佳方式，體現了海納百川、有容乃大的中華智慧，既充分考慮臺灣現實情況，又有利于統一后臺灣長治安?！薄耙粐鴥芍啤痹谂_灣的具體實現形式，必須充分考慮臺灣現實情況、充分吸收兩岸各界意見和建議、充分照顧到臺灣同胞的利益和感情。所以未來形成的“一國兩制”臺灣方案具有明確指向性，肯定會與港澳模式有所不同，會是充分體現臺灣特色的“一國兩制”新模式。

　　國家權力層面，對“一國兩制”臺灣方案的探索始終以“一國”為根本前提。未來“一國兩制”臺灣方案首要和核心條件就是堅持“一個中國”，即中國必須統一，統一在一個國家內，世界上只能有一個中國。一個中國原則體現了國家主權不可分割性和中華民族統一性，是實現和平統一的前提。對“一國兩制”臺灣方案探索始終是以“一國”為根本前提的。因此，“一國兩制”臺灣方案必然圍繞憲法國家統合功能展開，并呈現臺灣特色。

　　從歷史到現實，國家統一是探索“一國兩制”臺灣方案題中之義，習近平指出，“一國兩制”的核心在于“一國”，要始終準確把握“一國”和“兩制”的關系?！耙粐笔歉?，根深才能葉茂；“一國”是本，本固才能枝榮。這是中華人民共和國成立后中國共產黨人對于“一國”和“兩制”關系最全面系統的闡述。

　　就“一國兩制”在港澳具體實踐看，“一國兩制”提出首先是為了實現和維護國家統一。中英談判香港回歸期間，中國政府就旗幟鮮明提出主權問題不容討論。香港回歸后，更要堅定維護國家主權、安全、發展利益，必須牢固樹立“一國”意識，堅守“一國”原則。這些港澳治理經驗和總結，對未來統一后“一國兩制”臺灣方案實踐具有鮮明導向意義。

　　未來統一后，臺灣只能作為地方政府存在，與中央政府的關系就是單一制下地方政府與中央政府的關系，其在對外關系等體現國家主權的事務中，自然需要中央政府統一管理。

　　五、憲法統合功能助力“一國兩制”行穩致遠

　　鄧小平談及國家利益時曾說：“國家的主權、國家的安全要始終放在第一位?！眹医y合構想與實踐始終是以國家主權和安全根本利益為中心展開的?！耙粐鴥芍啤睒嬒氲奶岢黾跋愀垌樌貧w，集中體現了鄧小平對這一國家根本利益的認識和處理方式，顯示出以鄧小平為代表的中國共產黨領導人高超的政治智慧。實踐表明，香港回歸不僅僅是主權和治權在特定時間點回歸，而是一個長期的國家統合動態過程。對于中國這樣一個超大型國家，國家統合更是漫長而艱巨，特別是面對香港、澳門這樣擁有完全不同社會制度的地方行政區，實現國家統合更要面臨前所未有的挑戰，不僅需要國家領導人具備高超政治智慧規劃國家統合藍圖，還需要構筑牢固法治基礎和完善制度運行機制來維護和鞏固憲制秩序，確保依憲治國、依憲治港。而構建這一切法律和制度運行機制的根本依據，就是憲法。

　　隨著中英兩國政府政權交接儀式完成，香港憲制基礎已隨著主權回歸發生了根本性改變。如何維護和鞏固香港憲制秩序，鞏固憲制基礎，確保香港社會長期繁榮穩定，成為國家統合面臨的真正問題和挑戰。香港國家安全法實施及完善選舉制度實踐，充分說明在涉及國家安全等國家核心利益問題上，應牢牢把握“一國”原則和底線，維護和鞏固香港憲制秩序，才能確?！耙粐鴥芍啤痹诜ㄖ诬壍郎闲蟹€致遠。同時，也再一次證明，中國共產黨以高超的政治智慧、卓越的法治思維和妥善的制度安排，領導國家不斷推動“一國兩制”深入實踐，對國家統合機制探索、創新，積累了寶貴實踐經驗。正如中央政府駐香港聯絡辦主任駱惠寧所說：“事實將繼續證明，堵塞了漏洞、彌補了缺陷、兼顧各方利益的‘一國兩制’制度體系，將更好維護國家主權、安全和發展利益，更好落實中央全面管治權，更好促進香港長期繁榮穩定，更好保障香港居民的自由和民主權利?！?/p>

　?。ㄗ髡邚埵藰s，中央黨校[國家行政學院]國際戰略研究院“一國兩制”與國家統一研究所所長，教授，博士生導師；通訊作者李瑤，中央黨校憲法學與行政法學博士生）